DISPOSITIF DE LA GARANTIE DE RESSOURCES
DES TRAVAILLEURS HANDICAPES
Dans le cadre de la préparation de
la réforme de la loi d’orientation de 1975 et suite au rapport de l’Inspection
générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales,
Reprise de la synthèse du rapport
assortie de commentaires de Vincent Assante,
Président de l’A.N.PI.H.M.
FAUT-IL REFORMER LA GRTH ?
Par lettre de mission en
date du 29 novembre 2002, pas moins de cinq ministres, puisque le ministre des
affaires sociales, du travail et de la solidarité, le ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie, le ministre de la santé, de la famille et des
personnes handicapées, le ministre délégué au budget et à la réforme
budgétaire, ainsi que la secrétaire d’Etat aux personnes handicapées ont chargé
l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires
sociales d’une évaluation du dispositif de garantie de ressources des
travailleurs handicapés (GRTH). Une belle affaire !
Outre les investigations
conduites en administration centrale, la mission s’est ,
dès sa constitution, rendue dans huit départements : Ardennes,
Bouches-du-Rhône, Ille-et-Vilaine, Lozère, Pas-de-Calais, Hautes-Pyrénées,
Rhône, Seine-Saint-Denis. Cet échantillon, qui représente environ 11% de la
population métropolitaine, comprend 14% de l’équipement en structures de
travail protégé – centres d’aide par le travail (CAT) et ateliers protégés (AP)
– et génère 12,4% de la dépense de GRTH, a été choisi selon des critères de
représentativité géographique, démographique et économique
Ce travail de terrain a permis le
recueil et l’analyse de nombreuses données, disponibles dans un rapport que nous
vous invitons à lire avec attention.
Ce rapport est disponible sur le
site : www.handicap.gouv.fr
Pour notre part, nous vous
présentons un document bâti à partir de la synthèse rédigée par les auteurs de
ce rapport en l’assortissant de
commentaires chaque fois que de besoin.
Le dispositif de la garantie de
ressources pour les travailleurs handicapés (G.R.T.H.),
appliqué depuis le 1er janvier 1978, permet de rémunérer des
travailleurs handicapés à un niveau supérieur à celui correspondant à leur
efficience au travail. A leur rémunération directe, versée par leur employeur
et censée refléter le fruit de leur travail, s’ajoute un complément de
rémunération, indexé sur le SMIC. Celui-ci est versé par l’employeur au
travailleur handicapé, mais fait l’objet d’un remboursement par l’Etat, qui
prend également en charge les cotisations patronales assises sur le complément.
C’est la somme de la rémunération directe et du complément qui forme la
garantie de ressources.
La mission souligne les trois
objectifs majeurs de la GRTH :
·
garantir un socle de revenus au
travailleur handicapé ;
·
faciliter l’embauche et le
maintien dans l’emploi du travailleur handicapé, en ne faisant peser sur
l’employeur que la rémunération directe du travail ;
·
plus spécifiquement, grâce à
l’existence d’une hiérarchie des revenus ainsi garantis entre milieux de
travail et au sein de chaque milieu de travail, inciter, à la mesure de leurs
capacités, les travailleurs handicapés à évoluer du milieu le plus protégé
(CAT) vers le milieu ordinaire.
Le public de la GRTH (près de 120
000 bénéficiaires contre 11 000 en milieu ordinaire) a évolué et le
contexte économique s’est détérioré, précise le rapport. Pour autant, plus de
20 ans après le premier rapport sur cette mesure, l’évaluation à laquelle la
mission a procédé montre que l’essentiel des critiques émises à l’encontre de
la GRTH demeure valable.
C’est dire combien
l’évolution des parcours professionnels en milieu protégé en particulier n’a
pas représenté une priorité, ne serait-ce qu’au regard de l’augmentation des
réponses institutionnelles.
La GRTH n’a que partiellement atteint les objectifs qui lui
ont été assignés,
reconnaît la mission.
Le niveau des ressources
aujourd’hui garanties au moyen de la GRTH demeure modeste en milieu protégé, au sein
duquel évoluent plus de 9 bénéficiaires sur 10 de la mesure. Alors que les
plafonds définis pour le montant cumulé de la rémunération directe et du
complément versé par l’Etat permettent de porter les revenus tirés du travail
jusqu’à respectivement 110% et 130% du SMIC en centre d’aide par le travail
(CAT) et en atelier protégé (AP), la majeure partie des travailleurs handicapés
se situe dans des fourchettes de ressources garanties comprises entre 55 et 65%
en CAT, entre 90 et 100% en AP. Cette situation est
le résultat de la modération des rémunérations directement servies aux
travailleurs handicapés par les établissements du milieu protégé qui les
emploient : en moyenne, entre 10 et 15% du SMIC en CAT, 35 et 45% en AP.
L’obtention
d’un niveau de ressources avoisinant ou dépassant le SMIC résulte avant tout
des possibilités de cumul de la GRTH avec un certain nombre de prestations
sociales, au premier rang desquelles l’allocation aux adultes handicapés
(AAH). Ce cumul concerne aujourd’hui plus des trois-quarts des travailleurs
handicapés en CAT et environ 15% en AP. A titre
d’exemple :
-
sur la base d’une rémunération
directe de 12% du SMIC en CAT, un travailleur handicapé isolé perçoit une GRTH
équivalente à 62% du SMIC. Le cumul avec l’AAH porte
ses ressources à 92,4% du SMIC ;
-
en AP, un travailleur handicapé
isolé percevant une rémunération directe égale à 37% du SMIC, reçoit une GRTH
égale à 92% du SMIC et des ressources totales avec l’AAH
de 100,7% du SMIC.
Pour la mission, le cumul de la
GTRH avec l’AAH entrave la dynamique des parcours
professionnels au sein du milieu protégé et vers le milieu ordinaire, même
s’il est un facteur d’incitation au travail. Les données recueillies par
ses soins confirment ce que l’on savait déjà, à savoir la quasi-absence
de mobilité entre les CAT et les AP en milieu protégé d’une part, entre
le milieu protégé et le milieu ordinaire d’autre part (taux de sortie “vers
le haut” inférieurs à 1% la plupart du temps). Cette faible mobilité
ascensionnelle s’explique par l’existence d’obstacles multiples, que la GRTH
devait permettre, selon les rapporteurs, de surmonter par une incitation
financière à la progression professionnelle, incitation neutralisée en grande
partie par le cumul de la GRTH et de l’AAH.
Voire !
Ce cumul, conjugué à la grande
complexité – ce qui est exact - des modalités de calculs des droits ouverts
pour chacune des prestations, déresponsabilise en outre les employeurs, selon
les auteurs du rapport. En effet, expliquent-ils, l’AAH
atténue, très fortement dans la plupart des cas, l’impact d’une éventuelle
augmentation de la rémunération directe sur le niveau de l’ensemble de
ressources perçues par le travailleur handicapé. Ce cumul ne crée pas les
conditions d’une véritable incitation à une évolution professionnelle au sein
de la structure d’emploi ou vers un milieu moins protégé, dans la mesure où les
capacités des personnes handicapées le permettent. Moins de 1% de travailleurs
handicapés quitte chaque année le milieu protégé pour le milieu
ordinaire !
D’importance sensiblement
différente d’un département à l’autre, si les dysfonctionnements constatés par
la mission dans les remboursements aux employeurs ne contrarient pas la
ponctualité du versement de la GRTH aux travailleurs handicapés – ce qui n’est
pas sans poser des problèmes de trésorerie, en particulier pour les AP non
adossés à un CAT -, en revanche, le dispositif apparaît peu lisible du point de
vue de ces derniers.
Cette gestion chaotique pèse
réellement et de manière inéquitable sur la trésorerie des établissements de
travail protégé et tout particulièrement sur les AP, moins aidés que les CAT et
plus exposés aux contraintes économiques. On compte parfois près de trois mois
de retard, ce qui est considérable dans les AP des associations dans lesquelles
votre serviteur exerce des responsabilités ! Elle est également
révélatrice de difficultés de pilotage de la mesure, précisent les rapporteurs.
Pour la mission, deux
difficultés essentielles sont à l’origine d’une gestion problématique des
crédits alloués :
-
la gestion par la DGEFP de
délégations de crédit est trop morcelée et exécutée à un rythme incertain (5 à
6 par an),
-
l’empirisme de l’évaluation
trimestrielle des besoins de financement par les DDTEFP se caractérise par une sur-estimation ou une sous-estimation des financements
nécessaires, selon les départements ou les périodes.
Par ailleurs, la mission a
constaté la différenciation des modalités de remboursement selon les
départements, puisque pas moins de quatre schémas distincts ont été relevés
dans les huit départements visités.
Le pilotage et le contrôle de la GRTH demeurent défaillants, n’hésite pas à préciser la
mission.
Il n’existe pas, en tant que tel,
d’outil de suivi de la GRTH et les carences de l’appareil statistique pouvant
servir à son suivi sont manifestes, tant au plan national (DGEFP et DGAS) que
local (DRTEFP, DDTEFP, DDASS et COTOREP, trésorerie générale, délégation
régionale de l’AGEFIPH). Le tableau de bord des CAT mis
en place par la DGAS n’est plus exploité depuis 2000, tandis que le suivi
national des AP par la DGEFP reste sommaire.
La mission insiste sur la
coordination reste très insuffisante entre les services et le partage des rôles
induit deux conflits de compétence négatifs :
-
la DGEFP et les DDTEFP gèrent la
GRTH dans les CAT et dans les AP alors que ce sont la DGAS et les DDASS qui
assurent le contrôle des CAT ;
-
l’Etat ne pilote plus cette mesure
dans le milieu ordinaire depuis qu’ont été transférés vers l’Agefiph son financement et sa gestion qui, si elle contrôle
la liquidation des remboursements, limite son rôle à celui de payeur. Rappelons
tout de même que ce transfert a toujours été contesté par certains
membres du conseil d’administration, notamment issus du mouvement associatif,
mais aussi votre serviteur qui le qualifia dès l’origine de « véritable
hold up », car contraire à la volonté du
législateur de 1987, décision votée en catimini en séance de nuit, lors
du débat sur le PLF de 1996, par la majorité de l’époque.
Mais en revanche, alors
que les paramètres de cette dépense ne sont pas maîtrisés, il apparaît que la
forte augmentation de la dépense de l’Etat de révèle pas de dérive. A
Priori, ceci est une bonne nouvelle car elle nous protège en principe d’une
réforme pour … économies !
Pour la mission, le constat dressé
en matière de GRTH impose de rejeter l’hypothèse du statu quo mais
conduit à identifier trois évolutions possibles pour la GRTH :
A - une
amélioration significative du dispositif existant ;
B - une
refonte du dispositif, selon deux grands scénarios :
1 - sa
transformation en allocation compensatrice du travailleur handicapé ;
2 - la
transformation du complément en aide au poste.
Quel que soit le scénario retenu,
ces propositions, selon la mission, ne pourront donner leur plein effet que si
trois conditions sont réunies :
-
la suppression du cumul avec l’AAH, qui suppose un reversement d’une
partie des sommes aujourd’hui servies pour l’AAH des
travailleurs du milieu protégé. Dans le cadre d’une redéfinition de l’AAH, cette absence de cumul ne devrait concerner que
l’étage de solidarité destiné aux personnes inaptes au travail. En revanche, la
prise en charge individualisée du surcoût lié au handicap devrait pouvoir être
conservée quelles que soient les ressources issues du travail ;
-
la modernisation et la rénovation
du fonctionnement des COTOREP et plus particulièrement des
orientations professionnelles prononcées par ces structures, les COTOREP
constituant le point nodal de l’ensemble des décisions intéressant la prise en
charge des personnes handicapées adultes ;
-
un rebasage
de la dépense, reposant à la fois sur des prévisions réalistes
d’effectifs et de coût unitaire et sur un apurement des reports de charge des
années précédentes.
A - L’amélioration significative
du dispositif existant
Ce scénario, qui conserve la
notion de complément de rémunération, repose sur des conditions exigeantes :
-
simplifier le système de
remboursement et poursuivre la forfaitisation de ce complément. Le coût total
de ce réaménagement se situerait entre 0,09 et 0,76% de la dépense annuelle de
GRTH ;
-
mettre en place un outil de
gestion efficace de la GRTH ;
-
envisager le transfert du paiement
à un opérateur externe à l’Etat : la proposition de la DGEFP d’un transfert au
CNASEA apporterait une véritable amélioration de la gestion et du suivi de la
mesure, ainsi qu’une meilleure connaissance des bénéficiaires. Alternativement,
la dépense pourrait être maintenue au sein de l’Etat, la DGCP devant proposer
une offre de services élargie ;
-
améliorer le suivi et le contrôle
des établissements, notamment en confortant la légitimité des contrôles des
DDASS sur l’ensemble du budget des CAT, dont le budget annexe de production et
de commercialisation ;
-
transférer le pilotage de la GRTH
dans les CAT vers la DGAS et les DDASS au nom d’une logique de cohérence de la
tutelle des CAT, ce qui suppose l’attribution aux DDASS des moyens nécessaires
au contrôle au pilotage de cette mesure ;
-
dynamiser la GRTH en milieu
ordinaire par simplification de l’instruction des demandes d’abattement de
salaire et en renforçant l’implication de l’Agefiph
dans la promotion de la mesure, notamment au sein des programmes départementaux
d’insertion des travailleurs handicapés.
Pour autant, la mission semble préférer une véritable
refonte de la GRTH, par la suppression du système de complément de rémunération,
ce qui aurait l’avantage de simplifier grandement le dispositif et de lever
l’ambiguïté actuelle entre une logique de d’assimilation au “droit commun” et
une logique de compensation sociale plus traditionnelle soit par :
1- La transformation du complément de
rémunération en allocation compensatrice du travailleur handicapé (inspiré du rapport du Sénat).
Les sommes aujourd’hui remboursées
aux établissements au titre du complément de rémunération pourraient être
directement versées au travailleur handicapé sous la forme d’une allocation
versée par les caisses d’allocations familiales, qui gèrent déjà l’AAH. Fixée en référence au SMIC, cette allocation n’aurait
vocation à s’appliquer qu’aux seuls CAT, avec pour conséquence, reconnaît la
mission, un éloignement accru du droit commun, en déplaçant la césure actuelle,
entre milieu protégé et milieu ordinaire, vers une césure entre les CAT d’une
part, les AP et le milieu ordinaire de l’autre.
Par ailleurs, ce scénario impose
de mettre en place des droits non contributifs au titre de la protection
sociale. Il comporte également des risques de désincitation
au travail.
Si les avantages de cette solution
tiennent, bien sûr, à sa très grande simplicité de gestion, à la clarification
qu’elle opère quant à la compensation assurée, en redonnant également une forte
visibilité à la politique de rémunération des établissements, il faut
reconnaître que ce serait contraire à tout ce que patiemment le mouvement
associatif progressiste a essayé de développer ces dernières années.
A juste titre, la mission avoue
que cette proposition peut être perçue comme une régression par rapport à
la situation actuelle, notamment en terme de dignité et d’égalité des
travailleurs handicapés. Curieusement, les entretiens conduits avec les
associations nationales consultées, indique la mission, n’ont cependant pas mis en évidence, à ce
stade préliminaire, de réticence fondamentale de leur part.
2- La transformation du complément de
rémunération en aide au poste : une idée intéressante à étudier !
L’employeur verserait une
rémunération globale aux travailleurs handicapés, au lieu de verser une
rémunération directe et recevrait une aide forfaitaire par travailleur
handicapé en équivalent-temps plein, dont le montant
serait fixé en référence au SMIC et inclurait les charges patronales
correspondantes. Afin de préserver l’incitation à la mobilité entre milieux de
travail, cette rémunération comporterait un plancher de rémunération globale. Reste
à savoir lequel, dans la mesure où la suppression du cumul avec l’AAH créerait un différentiel important.
Cette réforme, envisageable pour
le milieu ordinaire, les AP et les CAT, relève, il faut le reconnaître, d’une
logique de non-discrimination et d’assimilation du travailleur handicapé et de
son employeur au droit commun. Avec juste raison, la mission note qu’il est
significatif que ce mode de compensation, tenant compte de la spécificité du
public accueilli, soit aujourd’hui appliqué dans le champ connexe des
entreprises d’insertion.
La mission estime par ailleurs que
ce scénario irait dans le sens d’une responsabilisation pleine et entière de
l’employeur sur la rémunération servie et que cette responsabilisation
redonnerait à l’employeur la maîtrise de l’intégralité de la rémunération versée.
Eu égard aux chiffres indiqués par
la mission elle-même qui stipulent que la moyenne des rémunérations directes
versées en CAT est de 12% et en AP de 41,6% - pour des minima qui devraient
être de 15% depuis le protocole de 1989, et de préférence de 45% afin que la
GRTH soit au minimum égale au SMIC en AP, il est vrai si l’Etat cessait de
traiter ceux-ci en parent pauvre – un contrôle plus rigoureux serait, selon
nous, tout à fait nécessaire.
En « parent pauvre » en
effet, car les moyens budgétaires accordés sont (de ?) trois fois
inférieurs à ce qu’ils devraient être pour accomplir la mission qui est
normalement la leur, et ce indépendamment de la GRTH actuelle.
En effet, si la mise en place de conventions
d’objectifs et de moyens avec les établissements protégés permettrait,
selon la Mission, de préciser les modalités de versement et, du moins en CAT,
par un avenant financier annuel, de fixer le nombre de postes aidés et le
montant total de l’aide, une incitation permanente à valoriser par l’évolution
du salaire, l’efficience du travailleur handicapé nous semblerait de bon aloi.
A juste titre, la mission estime
que l’hypothèse d’une décentralisation de la tutelle des CAT et du suivi
des AP requiert une expertise plus approfondie des trois scénarios proposés,
qui, selon elle, pourraient être compatibles avec une telle perspective, en
considérant qu’une telle décentralisation imposerait, d’emblée, la
décentralisation du versement de la garantie de ressources aux travailleurs
handicapés.
Cela signifierait que les CAT –
voire les AP – relèveraient des Conseils généraux. A moins de vouloir
introduire de nouvelles inégalités entre les départements, nous pensons qu’il
serait plus sage que l’Etat n’aille pas plus loin dans la démission de ses
prérogatives.
Les propositions gouvernementales
présentées en ce début septembre s’appuient sur un rapport très précis et aux
annexes très utiles,
Une analyse quasiment sans
« langue de bois »,
Des propositions, certes reprenant
ou s’appuyant sur des travaux antérieurs, y compris de votre serviteur, tout en
les élargissant, parfois judicieusement,
Et bien entendu, l’ode habituelle
pour célébrer la loi d’orientation de1975, affirmant qu’elle a
« profondément rénové le cadre de l’insertion professionnelle des
personnes handicapées », citant pêle-mêle les Cotorep,
les CAT, les AP, et les EPSR.
Une fois de plus, un rapport
officiel semble vouloir ignorer que les Cotorep ne
sont que la reprise des CDOI créées par la loi de 1957 –comme les AP- , les EPSR par la loi de 1971, seuls les CAT recevant
enfin une base et un financement dignes de ce nom à partir de 1976, notamment
par la création de la GRTH.
Alors pourquoi la loi de 1987, loi
préparée entre 1983 et 1986, sinon précisément pour recréer une politique
d’intégration professionnelle des travailleurs handicapés tant la loi de 1957
se révélait obsolète et la loi de 1975 peu dynamique en la matière ?
Au-delà de ce couplet sacramentel,
il est à craindre que la réforme proposée de la GRTH ne soit engagée qu’à prix
coûtant pour l’Etat, voire à moindre coût – même si aucune dérive n’a été
constatée - par le transfert des charges vers d’autres opérateurs sans pour
autant gagner en cohérence, permettant un nouveau désengagement de l’Etat.
Le gel actuel de sa contribution
financière dans les PDITH peut le laisser craindre, après les nombreux
transferts indus de charges opérés vers l’AGEFIPH ces
dernières années.
Mais réformer la seule GRTH serait
un leurre ! Les rapporteurs le développent d’ailleurs dans l’annexe IX
(sic !) du rapport où ils montrent que la politique d’intégration ou
d’insertion professionnelle est un puzzle dont la GRTH n’est qu’un élément, et
de plus, chacun le comprendra en lisant cet appendice, pas le plus
fondamental !
Ainsi, il est écrit :
« Si la mission a
principalement centré ses investigations sur la GRTH, en mettant l’accent sur
le caractère en partie désincitatif de ce dispositif
à l’évolution des travailleurs handicapés vers un milieu de plus en plus
ouvert, elle a tenu à souligner l’importance du contexte institutionnel dans
lequel s’inscrit la GRTH : en effet, toute réforme du seul dispositif de
GRTH ne permettrait vraisemblablement pas à elle seule à modifier
substantiellement le cloisonnement aujourd’hui existant entre les différents
milieux de travail ouverts aux personnes handicapées.
Toute réforme visant à améliorer
l’insertion professionnelle des travailleurs handicapés devrait donc,
parallèlement à une refonte du dispositif actuel de la GRTH, envisager des modifications
plus ou moins importantes du cadre institutionnel du travail handicapé en
France. »
On ne vous le fait pas dire,
Messieurs les rapporteurs !
Et de formuler trois
« évolutions souhaitables » :
« La première
évolution souhaitable concerne l’élargissement du champ d’intervention des
acteurs et des outils de l’insertion professionnelle des travailleurs
handicapés en milieu ordinaire à l’ensemble des travailleurs handicapés, quel
que soit le milieu vers lequel ils ont été orientés initialement. »
« La seconde évolution
souhaitable est celle d’un assouplissement des orientations décidées par les
COTOREP, qui doit s’accompagner d’une réelle étape d’évaluation et
d’orientation pour chaque travailleur handicapé, afin de lui permettre de
construire un parcours personnalisé d’insertion professionnelle. »
« Enfin, une troisième approche vise à fluidifier les
passages entre les différents milieux de travail, par des modifications du
statut des personnes et/ou des structures les accueillant. »
Evolutions fort souhaitables, en
effet ! Reste que certaines propositions formulées sont très discutables,
et notamment l’éventuel nouveau transfert de charges vers l’AGEFIPH.
Au lecteur de se forger une
opinion !
Pour l’heure, le secrétariat
d’Etat affirme que :
« La
réforme envisagée maintiendra le caractère médico-social du CAT en considérant
que le travail est une aide apportée à la personne handicapée avant d’être une
activité productive et, par conséquent, ne doit pas faire peser de contrainte
de rendement sur les travailleurs handicapés.
Sous
réserve de la concertation en cours, elle pourrait avoir pour objectif de
revaloriser la rémunération directe minimum du travailleur handicapé tout en
permettant à l’employeur d’adapter les rémunérations au travail effectif et de
négocier avec l’Etat un éventuel besoin de compensation qui donnerait lieu à
une dotation globale fondée sur le principe d’une aide au poste.
Dans ces
conditions, la transposition en CAT du dispositif de garantie de ressources …
garantirait à tous les travailleurs en CAT un revenu supérieur à celui qui
résulte aujourd’hui de la GRTH et ouvrirait à ceux qui le souhaitent de
meilleures perspectives de mobilité professionnelle. »
Mais quelles sont les intentions
du secrétariat d’Etat en ce qui concerne les travailleurs handicapés en AP et
en milieu ordinaire ?
Vincent Assante
Président de l’ANPIHM