Analyses
et commentaires des propositions gouvernementales
par
Vincent ASSANTE, Président de l’A.N.P.I.H.M
La note remise à la Commission
Permanente du C.N.C.P.H par le secrétariat d’état stipule :
« L'un des objectifs de la réforme de
la loi du 30 juin 1975 est la simplification et le renforcement de l'efficacité
des dispositifs mis au service de l'intégration des personnes handicapées dans
la société.
C'est au regard de cet objectif et dans le souci de
l'égalité de traitement sur le territoire qu'a été conduite la réflexion sur
l'organisation institutionnelle dans le champ du handicap ».
On ne peut que se féliciter des intentions
ici affirmées. Mais qu’en est-il exactement ? Parcourons la suite
de la note :
« Elle conduit à proposer
une réforme du dispositif d’évaluation et d’orientation ainsi qu’une
clarification des compétences dans certains domaines … »
Ce serait effectivement très
utile ! Mais s’agit-il de cela ?
« …dans le sens d’un accroissement
du rôle des acteurs de proximité que son les collectivités
territoriales. »
Nous y voilà ! Il ne s’agit
pas tant d’une simple réforme améliorant le dispositif d’évaluation et
d’orientation mais bien d’un nouveau transfert des compétences de l’état aux collectivités territoriales.
Ce n’est pas la première fois au cours de ces vingt cinq dernières années que
nous assistons dans le champ du handicap à des transferts de ce type. Ils n’ont
apporté généralement que des désillusions aux acteurs de terrain,
ne serait-ce qu’en terme de
financement.
Voyons ce qui suit.
« A partir des enseignements tirés du
fonctionnement actuel des Commissions Techniques d'Orientation et de Reclassement
Professionnel (COTOREP) et des Commissions d'éducation
Spéciale (CDES) ainsi que de l'expérience récente des sites pour la vie
autonome, quatre objectifs principaux ont été mis en évidence. Le dispositif
doit :
-
permettre une évaluation personnalisée associant les
intéressés et présentant des garanties d'impartialité et d'expertise. La
qualité de l'évaluation est en effet essentielle au regard de la détermination
du plan d'aide.
-
favoriser un rapprochement vis à vis des usagers tant
qualitatif, notamment en matière d'accueil, d'information et de suivi, que
géographique.
-
conduire à une meilleure lisibilité et accessibilité en
privilégiant l'émergence d'un interlocuteur unique.
-
préserver la participation des différents acteurs (services
de l'état, organismes de
protection sociale, Conseil Général, associations) dans le processus de
décision. »
On ne peut à nouveau que se
féliciter des intentions réaffirmées ici ! Poursuivons :
« Pour répondre à ces
besoins, il est proposé de créer dans chaque département une « maison du
handicap. »
Et c’est là que le bât
blesse !
Que l’on se souvienne !
En 1975 la Loi d’Orientation met
en place les Commissions Départementale d’éducation
Spéciale et les Commissions Technique d’Orientation et de Reclassement
Professionnel. Ces deux commissions remplacent les Commission Départementale d’éducation Spécialisée et les
Commissions Départementale d’Orientation des Infirmes. Les missions des CDES et
COTOREP étaient l’accueil, l’information, le conseil, l’évaluation,
la décision, et le suivi. L’accompagnement et la médiation
dans le cadre de la Loi de 1975 étaient conférés à des E.P.S.R (équipes de Préparation au Suivi et au
Reclassement). Accompagnement et médiation qui ont été renforcés récemment par
la mise en place des sites pour vie autonome destinés à favoriser le soutien à
domicile des personnes handicapées. Ces sites reposent eux-mêmes sur des
équipes techniques, quasi-semblables à celles des équipes techniques effectuant
leurs missions au sein des COTOREP.
Or, de multiples rapports au cours
de ces vingt cinq dernières années ont largement montré combien les CDES et
COTOREP ne parvenaient pas à effectuer correctement leurs missions et ces mêmes
rapports concluaient à la nécessité de renforcer les moyens en terme de
personnels, sur le plan technique, et donc en terme financier.
Jamais les efforts réalisés n’ont
été à la hauteur des besoins.
Pire encore !
Le plan triennal du précédent gouvernement
qui couvrait la période 2001-2003 avait prévu 15 millions par an pour le
renforcement des COTOREP. De plus en 2002, 10 départements pilotes avaient été
choisis pour une fusion des sections des COTOREP, le tout accompagné d’une
enveloppe, certes faible, de 2 millions de francs.
Or, le budget 2003 a vu la
suppression de ces 17 millions et aucun crédit nouveau n’est inscrit au budget
2004.
En revanche, on nous propose
aujourd’hui « une maison du handicap » sans nous dire les moyens qui
leurs seraient confiés pour effectuer leurs missions.
Nous sommes en réalité en face
d’une opération qui consiste à changer le contenant sans améliorer le contenu.
Comment croire une seconde que
cette « maison du handicap » qui selon le document « constituerait
un guichet unique d’accueil et d’information ouvert tant aux enfants handicapés
qu’aux adultes et couvrant l’ensemble des problématiques touchant le handicap »
aurait les moyens de fonctionner alors que jamais on ne les a donnés aux
Commissions précitées .
Par ailleurs, si l’on souhaite
vraiment que ce guichet unique d’accueil et d’information soit susceptible de
pouvoir couvrir l’ensemble des problématiques touchant aux handicaps, non
seulement les personnels dédiés à ces tâches devront être évidemment formés,
mais la progression de carrière et des salaires devront être à la hauteur. Ce
qui n’est absolument pas le cas aujourd’hui pour les personnels chargés de
faire fonctionner les COTOREP, que ce soit les médecins non spécialisés, et payés à la vacation dans des tarifs très
en dessous de la normale tandis que les personnels administratifs sont de
catégorie B, quand ils ne sont pas eux-mêmes renforcés par des personnes en
Contrats Emploi Solidarité.
Comment dans ces conditions
laisser croire aux personnes handicapées et à leurs familles que le parcours du
combattant qui est le leur cessera d’être tel sans moyens ad hoc, alors que
devant l’incapacité d’apporter les
moyens et de réformer les COTOREP, des sites pour la vie autonome ont
été constitués incluant des équipes techniques qui pour une large part font
exactement le même travail d’évaluation que les équipes techniques de COTOREP.
Ainsi, l’état finance deux systèmes qui pour une large part effectuent
la même fonction. On croit rêver !
Voyons à présent l’organisation
institutionnelle de la « maison du
handicap », telle que semble la souhaiter le Secrétariat d’état.
(on relira avec intérêt la note
déjà publiée sur le rapport PIVETEAU, note intitulée : « l’Agence
du handicap … ou le miroir aux alouettes ».)
La première solution eut été celle
du statu quo. Le secrétariat d’état
ne la souhaite pas. Ce qui signifie qu’il n’envisage bien évidemment pas de
poursuivre la réforme des COTOREP engagée !
La seconde option consistait à
donner à la « maison du handicap » un statut de groupement d’intérêt
public. Mais devant la lourdeur considérée d’un tel dispositif le secrétariat
d’état y renonce.
Restent deux autres options.
La première consiste à transférer
la compétence au Conseil général. « C’est la voix de la
décentralisation » qui selon la note « répond également aux
besoins » au motif que les « Conseils généraux » auraient
fait preuve « d’implication dans le champ du handicap et des relations de
confiance qu’ils auraient tissées avec les associations ».
C’est tout de même ignorer la
réalité largement dénoncée par le « Livre Blanc » et « Livre
Noir » du handicap réalisés ces dernières années par des associations qui
montrent combien les départements n’appliquent pas correctement la loi et mettent
en lumière les inégalités développées par la décentralisation sans que pour
autant l’état n’ait remis de
l’ordre au cours de ces vingt dernières années.
Penser qu’une Agence nationale du
handicap « permettrait » une harmonisation des pratiques sur
l’ensemble du territoire « alors même que les départements de manière tout
à fait libre pratique la politique qu’ils souhaitent, est un leurre. Il n’est
que de se souvenir de l’expérience cruelle de l’état qui ayant créé 1864 postes d’auxiliaires de vie en 1982
avait, à partir des lois de décentralisation, confié aux départements le soin
de mettre en place le soutien à domicile, avec le succès que l’on sait tandis
qu’il aura fallut attendre l’année 2001 pour qu’un ministre, dans le cadre du
Plan triennal visant à porter, sur fonds d’état,
le nombre d’auxiliaires de vie sociale, réussisse à mettre autour de la table
l’Association des Départements de France qui - regroupant l’ensemble des
conseils généraux - le Mouvement Associatif et l’Administration Centrale. 19
ans se seront écoulés pour parvenir à ce résultat sans que pour autant
d’ailleurs une classification significative ait pu être constatée dans une mise
en réseau cohérente des actions et des moyens.
C’est un autre schéma qui
semble avoir la préférence du Gouvernement :
« Un autre schéma est celui de la délégation
de compétence au conseil général. Dans ce cadre, en sus de ses compétences propres, le
conseil général exercerait, au nom de l'état,
des compétences dévolues à celui-ci. Concrètement, la compétence aujourd'hui
assurée par le préfet serait dévolue au président du conseil général au terme
d'un conventionnement fixant les modalités de cette délégation ».
C’est sans rire que la note ose ajouter :
« Cette formule permettrait de maintenir une forte
implication de l'état dans un
domaine sensible (évaluation du dispositif notamment), tout en apportant une
réponse au problème de la multiplicité des guichets ».
Et ce n’est pas l’éventuelle évaluation
du dispositif qui peut nous rassurer. On croit rêver !
En réalité, il est à craindre que
la politique mise en œuvre dans le champ du handicap ne soit pas l’expression
de réponses à des besoins mais bien l’expression de choix politiques faits au plus
haut niveau consistant à diminuer le rôle de l’état dans tous les domaines et en renforcer celui des
Collectivités territoriales. Le tout accompagné par une baisse des impôts sur
le plan national, nécessairement compensée par une hausse des impôts locaux que
mettront en œuvre les collectivités territoriales.
Il est vraisemblable que les
personnels mis à disposition des COTOREP par les D.D.T.E et par les DDASS aura
le choix d’être transférés auprès des conseils généraux, tandis que ceux-ci
devront en renforcer les moyens alors même que l’état a failli à sa mission au cours de ces vingt cinq
dernières années, comme nous nous en sommes expliqués plus- haut.
Ne risque t-on pas par ailleurs,
de privilégier à l’égard des personnes handicapées, l’action sociale,
prérogative confiée aux conseils généraux au détriment de l’orientation et du
reclassement professionnel des travailleurs handicapés, prérogative des
Directions Départementales du Travail et de l’Emploi via les COTOREP et les
plans départementaux pour l’intégration des travailleurs handicapés, dans la
même mesure où celle-ci leur serait retirée ?
La note poursuit en
énumérant les transferts de compétences vers les collectivités territoriales
qu’assument aujourd’hui l’état.
Ainsi il est indiqué :
« A ce stade, le
développement des
responsabilités des collectivités territoriales peut être utilement envisagé
dans cinq secteurs :
A échéance de la révision de la loi de 1975 :
-
les auxiliaires de vie,
-
les centres d'aide par le travail,
-
les centres de rééducation professionnelle.
A plus long terme, dans un cadre de réflexion plus
globale, prenant notamment en compte la réforme à venir de l'assurance maladie,
c'est également dans cet esprit qu'une expertise a été engagée, relative à la
mise en œuvre de l'AAH, des aides techniques et au système de tarification
(foyers à double tarification et maisons d'accueil spécialisé). »
S’il y a
une cohérence en ce qui concerne les transferts aux départements du financement
et de la gestion des services d’auxiliaires de vie en raison des prérogatives
des conseils généraux en matière de soutien à domicile – mais ce à condition
que l’état continue de verser les
50 millions d’euros qu’il y consacre ou par un transfert de recettes qui
permette aux conseils généraux d’y faire face -, on se perd en conjectures sur l’intérêt de transférer la responsabilité
des centres d’aide par le travail aux conseils généraux !
Si dans
certains cas - lorsqu un CAT doit être accompagné d’un foyer d’hébergement pour
ses usagers, foyer relevant de la responsabilité des conseils généraux – on
peut comprendre la cohérence d’un tel transfert, encore que tous les CAT sont
loin d’être accompagnés d’un foyer d’hébergement, affirmer :
« En premier lieu, il permettrait de
renforcer l'ancrage des centres d'aide par le travail dans les dynamiques
économiques locales et constituerait un facteur favorisant les passerelles
entre le milieu ordinaire et le milieu protégé. »
ou bien encore :
« Enfin, sur le plan technique, il faciliterait
la mise en œuvre de solutions personnalisées conciliant les activités
professionnelles et la vie sociale en vue d'une adaptation permanente aux
capacités de travail et d'insertion sociale des personnes handicapées »,
relève de la plus haute fantaisie !
En effet, « l’ancrage des CAT dans les dynamiques économiques locales »
ou bien « les passerelles entre le milieu ordinaire et le milieu
protégé » ne tiennent pas au fait que la gestion de cette
responsabilité soit confiée à l’état ou au Département, mais bien au
projet d’établissement conforté, non par l’administration responsable du suivi
de ces structures, mais par
l’implication de l’association et du personnel encadrant.
De la même façon, « la mise en œuvre de
solution personnalisée conciliant activité professionnelle et vie sociale »
ont été largement améliorées dans le cadre de l’écriture de la loi du 2 janvier
2002 régissant les institutions sociales et médico-sociales auxquelles dans une
large concertation ont très largement participé les associations.
En revanche, il est à craindre là encore un
développement des inégalités qui tiendrait au fait que certains départements
disposent de plus grandes recettes que d’autres, indépendamment du nombre de
personnes handicapées qu’ils auraient à
prendre en charge, d’autant qu’il n’est nul question que l’état procède
au préalable à un rééquilibrage entre les besoins différents constatés
aujourd’hui dans les départements en matière de structures pour personnes
handicapées.
Une fois de plus, et nous ne le répèterons jamais
assez, ce transfert de compétences et de responsabilités de l’état vers
les conseils généraux relève de choix politiques qui n’ont rien à voir avec le
souci de mieux répondre aux besoins des personnes handicapées, mais qui procède
d’une vision idéologique qualifiée de libérale visant à réduire ce que l’on
appelle le « train de vie de l’état. »
En ce qui concerne le transfert des centres de
rééducation professionnelle aux régions qui ont comme prérogatives outre les
transports, la formation professionnelle pour l’ensemble des citoyens,
responsabilité aujourd’hui assurée par la sécurité sociale pour l’essentiel des
établissements existants, la proposition peut sembler comporter une certaine
cohérence.
Reste que les publics pris en charge dans les centres
de rééducation professionnelle sont, non seulement des personnes ayant besoin
d’une formation complémentaire ou d’une reconversion, mais aussi des personnes
qui ont connu un traumatisme plus ou moins important à la suite d’une maladie
professionnelle ou d’un accident du travail. Il est évident qu’on ne peut pas
assurer dans de bonnes conditions une formation à ces personnes dans des
conditions identiques à celles qui prévalent pour les travailleurs valides.
C’est pourquoi une circulaire parue en août 2002,
préparée sur la base d’une intense concertation avec les acteurs fin 2001,
prévoit la complémentarité entre les C.R.P et les organismes de formation
relevant des Régions.
N’y a-t-il donc pas dans ce transfert de
responsabilité d’une tutelle à une autre le risque de voir s’amoindrir le
caractère médico-social conféré aux CRP aujourd’hui par la loi du
2 janvier 2002 ? La question est posée.
Vincent ASSANTE
Président de l’A.N.P.I.H.M.